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Controle externo na administração pública brasileira Imprimir E-mail
Escrito por Inês do Amaral Büschel   
Terça, 09 de Novembro de 2010
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Segundo nossos mestres de Direito Administrativo, controle externo é aquele exercido por um órgão estranho à repartição pública responsável pelo ato controlado. Em todos os órgãos públicos há controles internos, normalmente constituídos em Corregedorias. Mas, para que haja um contraponto pela cidadania e também para evitar o corporativismo natural dentro das instituições, pelo mundo afora surgiu a necessidade de se estabelecerem órgãos de controle externo sobre a administração pública ou, no mínimo, uma Ouvidoria tal qual o conhecido "ombudsman" sueco.

 

Nossa lei maior, a Constituição da República Federativa do Brasil, prevê as formas de controle externo da burocracia estatal tanto pelos cidadãos sozinhos, como entre as próprias instituições estatais e também por um sistema de freios e contrapesos entre os três poderes.

 

Por exemplo, quando no artigo 2º da CF se determina: "São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário", está-se dizendo que no Brasil também funciona o sistema de "checks and balances", tal qual aquele que foi criado pelos federalistas na fundação dos EUA. Esse sistema de freios e contrapesos entre os poderes republicanos significa que na divisão de poderes estabeleceu-se o campo de atribuição de cada um deles, bem como seus limites e formas de controle e fiscalização um do outro, não podendo um Poder invadir o campo de atuação peculiar alheio. Por exemplo, o nosso Legislativo federal vem reclamando, já há algum tempo, dos Poderes Judiciário e também do Executivo, acusando-os de estarem usurpando parte de seus poderes para legislar.

 

Com relação aos cidadãos – eleitores – nossa CF no seu artigo 5º, inciso LXXIII, assegura: "qualquer cidadão é parte legítima para propor Ação Popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou a entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;". O(a) cidadão(ã) terá de provar a lesividade provocada pelo ato que ataca por intermédio de uma Ação Popular. A lei nº. 4.717/65 dispõe sobre esse assunto. Para diferenciar esta atitude cidadã do sistema de "checks and balances" (que funcionaria apenas entre Poderes), este tipo de controle externo vem sendo denominado de "accountability", um termo utilizado pelas ciências contábeis e que foi apropriado pelas ciências sociais.

 

Segundo as lições do cientista político argentino, professor O’Donnel, poderemos classificar "accountability" em vertical e horizontal. As eleições gerais, por exemplo, poderão ser consideradas uma espécie de mecanismo de "accountability" vertical, pois os eleitores/mandantes poderão eleger/reeleger ou não alguns candidatos a seus representantes, dependendo de sua aprovação coletiva.

 

Não temos uma palavra apropriada no idioma português que possa traduzir corretamente o conceito contido nesse termo anglo-saxão. Arriscamos dizer, trocando em miúdos, que significa um pedido de esclarecimentos, de prestação de contas, de resultados ou de eficiência dos órgãos públicos, da burocracia estatal, enfim. No artigo 37 da CF, apontam-se os princípios a serem obedecidos por toda administração pública brasileira: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

 

Ao lado da Ação Popular e dos "checks and balances", há ainda outro tipo de controle externo entre instituições estatais, como por exemplo o Tribunal de Contas, que é um órgão estatal autônomo e tem competência para exigir "accountability" de maneira horizontal, pois não há hierarquia entre instituições, mas tão somente delas em relação a algum dos Poderes. Diz o artigo 71 da CF: "O controle externo a cargo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: (...)" . E, no mesmo artigo, no inciso IV, § 2º, se lê o seguinte: "Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas".

 

Pela leitura do artigo 75 da CF, sabe-se que haverá Tribunais de Contas estaduais e no Distrito Federal, bem como Tribunais e Conselho de Contas municipais.

 

Para finalizar, vamos a outro exemplo. Verifica-se no artigo 129, inciso VII, que são funções institucionais do Ministério Público, dentre outras, "exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;". Portanto, caberá aos integrantes dessa instituição estatal, o MP, usar do mecanismo de "accountability" para obter esclarecimentos sobre determinados atos ou abusos praticados por todas e quaisquer instituições policiais, sejam elas judiciárias ou não.

 

Não há que se falar em hierarquia entre o Ministério Público e os organismos policiais, pois estes são subordinados ao Poder Executivo e o Ministério Público é órgão estatal autônomo, não subordinado a qualquer dos três Poderes. Trata-se apenas de um normal controle externo da atividade policial (ver artigo 144 da CF), previsto constitucionalmente. De toda e qualquer atividade policial, sem restrições.

 

A Lei Complementar nº. 75/93, que é o Estatuto do Ministério Público da União, diz no Capítulo III – Do Controle Externo da Atividade Policial -, Artigo 9º -, que "O Ministério Público da União exercerá o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, podendo: I – ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais; II – ter acesso a quaisquer documentos relativos à atividade-fim policial; III – representar à autoridade competente pela adoção de providências para sanar a omissão indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder; IV – requisitar à autoridade competente a instauração de inquérito policial sobre a omissão ou fato ilícito ocorrido no exercício da atividade policial; V – promover a ação penal por abuso de poder". E, no artigo seguinte, 10, diz: "A prisão de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou do Distrito Federal e Territórios, deverá ser comunicada imediatamente ao Ministério Público competente, com indicação do lugar onde se encontra o preso e cópia dos documentos comprobatórios da legalidade da prisão".

 

Cada estado da federação brasileira editou uma lei complementar estadual organizando o seu Ministério Público estadual, nos termos estatuídos pela lei 8.625/93, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público, e nela reproduziu artigos semelhantes aos ditados pela Lei Complementar nº. 75/93 acima mencionada. A Lei Complementar paulista é a de nº. 734/93.

 

Entendo que este controle externo sobre a atividade policial é imprescindível, haja vista que os policiais, em suas funções públicas, se utilizam de armas de fogo. Um órgão estatal com tal "poder de fogo" não poderá estar submetido apenas a um controle interno, pois, como qualquer outra corporação, estará sujeito ao protecionismo natural (l’esprit du corps) entre seus integrantes.

 

Inês do Amaral Büschel é Promotora de Justiça de São Paulo, aposentada e integrante do Movimento do Ministério Público Democrático (http://www.mpd.org.br/).

 

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