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Fim dos Leilões e Retomada do Petróleo pela União, somente com Pressão da Sociedade Imprimir E-mail
Escrito por Valéria Nader   
Sábado, 19 de Setembro de 2009
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As discussões sobre o Pré-Sal, especialmente agora que o governo encaminhou um novo modelo regulatório para esta área, são mais um tema repleto de ambigüidades no marco do governo Lula. Aqueles que querem realmente entender o que significa essa descoberta e suas implicações para o país têm razões de sobra para estarem perdidos em meio a uma avalanche de críticas que vêm à direita e à esquerda do espectro político.

 

Dentre as medidas mais importantes no novo modelo de exploração do Pré-Sal, está a mudança do sistema de concessão para o sistema de partilha da produção, onde a União reassume o controle da produção e mantém uma relação prioritária com a Petrobrás nesses campos. A criação do Fundo Soberano e a capitalização da Petrobrás, de forma a aumentar a participação da União na empresa, estão também entre as medidas essenciais do novo modelo.

 

Diante do conhecimento das altas cifras que empresas petrolíferas repassaram para deputados nas últimas eleições, e de que 3 deputados acabaram de apresentar propostas idênticas contra o monopólio da Petrobrás no Pré-Sal – todas obviamente coincidentes com os interesses das grandes petrolíferas -, não há como não reconhecer a atual busca de um modelo mais progressista. Sabe-se, no entanto, que, a partir do novo marco, não se evoluiu para o controle do petróleo como um todo, o que somente seria possível com a retomada efetiva do monopólio nos moldes da antiga lei 2004, de 1953.

 

Restam, sem dúvida, muitas indagações. Qual é o real avanço das mudanças propostas relativamente à Lei do Petróleo de FHC de 1997, que, no auge do neoliberalismo, acabou com o monopólio da União sobre o petróleo e abriu os campos do país à exploração de empresas privadas nacionais e multinacionais?

 

Para avançar nesse debate, o Correio conversou com o presidente da AEPET, a Associação de Engenheiros da Petrobrás, Fernando Siqueira.

 

Correio da Cidadania: O novo modelo de exploração do Pré-Sal vem recebendo críticas à direita e à esquerda, sendo obviamente nítido o alinhamento da grande mídia com uma visão neoliberal mais conservadora. No espectro dessa visão, salienta-se, por exemplo, que o governo poderia manter todos os seus objetivos mantendo a Lei do Petróleo de FHC de 1997, somente elevando os tributos destinados à União e fixando regras para a exportação. O que o senhor responderia a esses críticos?

 

Fernando Siqueira: A idéia de que mantendo a Lei 9478/97 e elevando-se os tributos se resolveria todos os problemas é uma tremenda falácia. Elevar os tributos é uma medida necessária, mas não suficiente. A questão crucial é que a Lei 9478 dá a propriedade do petróleo a quem produz. A Constituição diz que o petróleo pertence à União, portanto, ao povo brasileiro. Os artigos 3º, 4º e 21 da própria Lei 9478 também estabelecem isto. Mas o artigo 26 desta lei, fruto do lobby internacional, diz que a propriedade é de quem produz. Ora, ter a propriedade do petróleo é ter o poder, obtendo-se uma gama de vantagens com ela. Esta é a questão fundamental. Como estamos vivenciando o pico da produção mundial, esse poder cresce de forma exponencial. A Lei 9478 é uma excrescência jurídica inédita no mundo.

 

Elevar os tributos dos atuais 0 a 45%, para os 84% – a média mundial que os países exportadores recebem –, não resolve muito. Primeiro, porque a propriedade permanece com quem produz; segundo, porque a medição da produção para se obter esses impostos é uma das maiores fontes de corrupção no mercado mundial do petróleo.

 

Alem do mais, a Lei 9478 foi elaborada no auge do neoliberalismo e sob o argumento de que era preciso incentivar a vinda de capital externo para correr alto risco com baixo retorno. Logo, ela não se aplica ao Pré-Sal que tem baixo-risco e altíssimo retorno.

 

CC: Críticos, tanto alguns mais conservadores, como outros mais progressistas – incluindo-se entre estes últimos o ex-diretor de Energia e Gás da Petrobrás Ildo Sauer –, salientam que o governo não seguiu uma lógica prudente ao não proceder a um mapeamento mais completo do potencial do Pré-Sal antes de definir o novo marco regulatório. Realmente, fala-se em reservas que podem ir de 30 a 300 bilhões de barris. Não houve mesmo precipitação nesse ponto, o que pode comprometer a própria Petrobrás, que será a operadora única do Pré-Sal?

 

FS: A proposta do professor Ildo Sauer é muito boa, mas não invalida certas providências do governo, que, inclusive, prevê esta hipótese do professor Sauer num dos seus projetos enviados ao Congresso.

 

Exemplos de providências certas: quando o governo foi informado da perspectiva da existência de uma reserva fantástica na província do Pré-Sal, acertadamente, retirou 41 blocos do 9º leilão, verdadeiros bilhetes premiados; em seguida, mandou reestudar a legislação do petróleo. Afinal, a Petrobrás perfurou 13 poços em blocos diferentes e encontrou petróleo nos 13. Manter os leilões e ainda regidos pela lei atual seria crime de lesa-pátria, à moda FHC. É crucial mudar a legislação que não se aplica às novas condições.

 

Não houve precipitação e nem deve haver. Já tínhamos auto-suficiência por 10 anos antes do Pré-Sal. Só com os campos de Tupi, Iara e Jubarte essa auto-suficiência já dobrou. Pra que pressa?

 

A Petrobrás tem todas as condições para ser a operadora única.

 

CC: Nesse ponto, a mídia corporativa insiste no argumento de que será muito difícil ao governo e à Petrobrás assegurarem investimentos necessários para a exploração das novas jazidas, que podem chegar a 30% do PIB. A Petrobrás está então, em sua opinião, realmente preparada para operar o Pré-Sal, ainda que se confirmem as previsões mais otimistas para as reservas?

 

FS: Eu diria que essa mídia "domada" falta com a verdade mais uma vez visando defender interesses externos. A Petrobrás já garantiu recursos para investir nos próximos 5 anos. O Pré-Sal é autofinanciável. Os recursos financeiros, se faltarem alguns, vêm de uma fonte única: o Sistema Financeiro Internacional. Quem tem petróleo para produzir tem crédito fácil e barato. Além disto, os países desenvolvidos têm recursos, mas não tem petróleo. Têm oferecido financiamentos ao Brasil e à Petrobrás, à vontade. Portanto, a Petrobrás está preparada financeira e tecnologicamente para produzir o Pré-Sal. Além disto, não podemos e nem devemos produzir a todo vapor. Esgotar essas reservas precocemente é uma tremenda falta de visão estratégica. Pressa não cabe no Pré-Sal. Por outro lado, o famoso refrão "o mercado é que tem competência e se auto-regula" ruiu fragorosamente. O mercado se auto-destruiu. As grandes empresas (GM e AIG, por exemplo) foram estatizadas para fugir da falência.

 

CC: Movimentos sociais e estudiosos salientam, por sua vez, que não se evoluiu para o controle, não só das reservas do Pré-Sal, mas do petróleo como um todo, o que somente seria possível com a retomada efetiva do monopólio nos moldes da antiga lei 2004, de 1953. O que o senhor pensa dessa crítica, quando se sabe que consórcios privados e estrangeiros continuarão efetivamente participando dos leilões, ainda que a União retome o controle da produção e que a Petrobrás seja a operadora única no Pré-Sal no novo sistema de partilha em substituição às concessões?

 

FS: Nós temos defendido a volta da Lei 2004/53, pois durante os 44 anos de sua vigência ela se mostrou perfeita para o país. Permitiu a auto-suficiência (95% dos poços em produção foram descobertos na sua vigência. Os outros 5% foram mapeados nesta vigência [Lei 9478/97]). A 2004/53 propiciou que a Petrobrás pesquisasse o Pré-Sal durante 30 anos e, quando a tecnologia permitiu, comprovasse a tese dos seus técnicos, perfurando e achando o petróleo que pode colocar o Brasil no seu destino de país mais viável do planeta.

 

A Lei 2004 está na modernidade, pois 78% das reservas mundiais já estão nas mãos de empresas estatais, com tendência a aumentar, porque os governos dos países proprietários dessas empresas se conscientizaram da importância estratégica desse energético. Por outro lado, as empresas privadas internacionais, que formam o cartel das "Big Oil" e que já tiveram sob controle 90% das reservas mundiais, hoje têm menos de 5%".

 

A proposta do governo, enviada ao Congresso na forma de quatro Projetos de Lei, tem três pontos fortes: 1) o contrato de Partilha, que retoma a propriedade do petróleo pela União, conforme reza a Constituição Federal – o contrato de Concessão é inaceitável porque dá a propriedade a quem produz; 2) a Petrobrás como operadora de todos os blocos irá adquirir mais equipamentos, materiais e mão-de-obra no país. Garantirá a lisura da medição da produção [esta é a maior fonte de corrupção no segmento internacional de petróleo] e obedecerá a um ritmo de produção que atenda à estratégia energética do país; 3) um fundo soberano para garantir o futuro e amortecer a entrada de dólares no país.

 

Por outro lado, a proposta tem três pontos negativos: 1) a continuidade dos leilões. Isto implica que as empresas asiáticas, européias, norte-americanas e o cartel internacional, por precisarem de petróleo para sobreviver, virão para cá ávidas para produzir o mais rápido possível para resolverem os problemas dos seus países. Com isto, o Pré-Sal pode ter sua vida útil reduzida de 45 para 13 anos. Efeitos colaterais: a entrada brusca de dólares da exportação irá fazer com que o real se sobrevalorize e inviabilize os demais setores industriais – é a doença holandesa. Há o perigo ainda da doença nigeriana: os cartéis acabaram com as terras agricultáveis e com o petróleo da Nigéria, deixando um rastro de pobreza maior que antes, sem petróleo e sem esperança; 2) a criação de uma estatal que pressupõe a continuidade dos leilões. Pode gerar o efeito Infraero: criada para ter no máximo 200 empregados, a empresa tem hoje cerca de 10.000 empregados e uma eficiência questionável; 3) o governo não fixou um patamar mínimo de participação na produção pela União. Esperávamos 80%. Se os leilões continuarem e o critério for quem oferecer percentual maior ganha o bloco, há o perigo de o cartel das "Big Oil" atuar oferecendo percentual baixo. Se o presidente da Petrobrás for um tucano, tipo Reichstul ou Zilberstajn, fica fácil para eles.

 

CC: E há também as áreas do Pré-Sal e fora dele que já foram leiloadas. Esse não permanece sendo um problema? Desapropriar essas áreas, além de suspender os leilões, não seriam medidas factíveis?

 

FS: Sim, as áreas já leiloadas são um problema. Mas não incontornável: foram leiloadas cerca de 28% das áreas localizadas no Pré-Sal, das quais a Petrobrás possui cerca de 55%. E existem instrumentos jurídicos que oferecem solução: as condições mudaram e os contratos foram feitos para compensar os investimentos de alto risco e baixo retorno. Ou seja, os contratos foram feitos para o pós-sal, não para o Pré-Sal. Se as condições mudaram, segundo grandes juristas, os contratos podem ser mudados. Outra saída jurídica é que a Constituição privilegia o direito coletivo em detrimento do individual. Assim, defendemos a indenização das empresas dentro do critério internacional de avaliação, e a retomada do controle dessas áreas pela União. Esta providência e a suspensão dos leilões são fundamentais, mas só ocorrerão se a sociedade organizada pressionar o Congresso.

 

CC: Em linha análoga, Ildo Sauer argumenta que o melhor caminho seria o governo ir progressivamente – e de modo responsável, de forma a não desrespeitar os direitos dos pequenos acionistas - reassumindo o controle acionário da Petrobrás, chegando próximo aos 100% (hoje tem 32,2% do capital total da empresa), com o que perderia sentido a própria discussão sobre o modelo de concessão ou partilha. Por que não se tentou este caminho? Há condições políticas para tal?

 

FS: O governo detém 32,2% das ações totais da Petrobrás, que, somadas aos 7,9% em poder do BNDESPAR, perfazem 40% do total. Entretanto, o governo detém 54% das ações com direito a voto, portanto, tem o controle da companhia. A recompra das ações da companhia é possível, porém um pouco complicada, pois uma compra vultosa pode gerar subidas fortes das ações. Por esta razão, o professor Ildo recomenda a compra gradativa e está certo.

 

Defendemos esta compra, mas esse não chega a ser um problema grave. Pelo projeto do governo, ganharia o leilão o consórcio que oferecesse uma participação maior. Abstraindo do perigo da ação de cartéis, imaginamos que o vencedor será aquele que oferecer a maior participação, digamos de 80% para a União (os países exportadores recebem 84%).

 

Portanto, se a Petrobrás for a ganhadora, ela dará 80% do óleo, após abatidas as despesas de produção, ficando com 20%. Ora, pela lei das Sociedades Anônimas (SA), ela teria que pagar dividendos de 25% aos seus acionistas totais. Logo, 25% dos 20% que ela recebe chegam a 5%. Assim, seus acionistas privados receberiam 60% de 5%. Ou seja, 3%. O governo e a Petrobrás ficariam com 97% do Lucro líquido para fazer investimentos sociais.

 

CC: De todo modo, considerando esse espectro de críticas, não haveria algo como uma tendência pela adoção de um modelo que busca conciliar o marco da era FHC com um projeto de mínima soberania nacional - conforme salientou recentemente o colunista do Correio Paulo Passarinho? Por que não adotar, por exemplo, um regime de contratação de empresas para a prestação de serviços à União?

 

FS: O marco regulatório de FHC é inconciliável. Não existe nada igual no ramo petrolífero mundial. A Lei 9478/97 é uma excrescência jurídica, pois confronta a Constituição Federal e confronta a si mesma, pois seus artigos 3º, 4º e 21 rezam que as jazidas de petróleo e o produto de sua produção pertencem à União, de acordo com a Carta Magna. Mas o seu artigo 26, absurdamente, diz que quem produzir o petróleo é dono dele.

 

Quanto à sugestão do Passarinho de se usar o contrato de serviços, é sem dúvida o melhor para a Nação. Mas se o governo eliminar os leilões, como é o desejo dos patriotas, não haverá necessidade de se usar o contrato de serviços. A Petrobrás sempre fez um bom trabalho. Jamais deixou o país desabastecido e o supriu de tecnologia.

 

CC: Uma questão crucial nessa discussão, considerando a vertente ambiental, diz respeito não só à velocidade, mas também ao sentido de extração das novas reservas – aspectos que também seriam melhor conduzidos por um monopólio estatal de fato, segundo alguns estudiosos. O senhor ressaltou não ser oportuno explorar todo este potencial em curto espaço de tempo, o que poderia inclusive repercutir em um endividamento estratosférico em um primeiro momento, além de inibir ainda mais a busca de fontes renováveis de energia. Precisamos mesmo de todo este petróleo?

 

FS: Pressa na produção é o que não pode acontecer na exploração do Pré-Sal. Com as reservas anteriores, já tínhamos auto-suficiência por 10 anos. Só com os três campos de Tupi, Iara e Jubarte dobramos as reservas e a auto-suficiência se aproxima de 20 anos, como disse. Além de desnecessária, a pressa gera vários efeitos perniciosos já citados. Não há a menor necessidade de produção em curto prazo. Esse petróleo, se explorado dentro de uma estratégia energética correta, pode durar 40 anos, tempo suficiente para desenvolver a energia substituta: a biomassa para a qual o Brasil tem as melhores condições de todos, pois tem água, terras e sol em abundância. A isto se soma a energia solar e a dos ventos (eólica).

 

CC: O senhor citou a nova estatal, a Petro-Sal, que será criada para gerir a riqueza do Pré-Sal, como um dos pontos negativos da proposta do governo. Uma Petrobrás 100% pública não eliminaria a necessidade dessa estatal, já que o próprio governo a justifica pelo fato de que a Petrobrás tem entre seus acionistas até mesmo empresas externas?

 

FS: Acho que a criação da estatal é ruim porque pressupõe a continuidade dos leilões. A Petrobrás é uma empresa de economia mista que tem o controle do capital pela União. Se o governo recomprar as ações vendidas na bolsa de Nova Iorque, com as reservas em dólar que tem, será o caminho ideal. As aplicações atuais das reservas em títulos do tesouro norte-americano rendem juros negativos, além de serem aplicações numa moeda decadente que é o dólar.

 

A Petrobrás jamais deixou o país desabastecido, chegou à auto-suficiência, pesquisou e descobriu o Pré-Sal. Ter ações em mãos privadas não é tanto problema, como já destaquei.

 

CC: Ou seja, tal como está hoje estruturada, a Petrobrás seria mais adequada para gerir o Pré-Sal do que a nova estatal, ainda que não seja 100% pública.

 

FS: Sim. A Petrobrás é que tem condições de desenvolver o Pré-Sal. A nova estatal seria apenas uma supervisora ou reguladora. Preocupa, ademais, como já destaquei também, o fato de que ela possa vir a ser uma nova Infraero, empresa que foi criada para ter no máximo 200 funcionários, hoje tem cerca de 10.000, e não funciona a contento.

 

CC: Pensando em uma questão de ordem prática, e considerando o novo modelo tal como idealizado pelo governo, já surgiram vozes jurídicas alertando para o fato de que a Petrobrás, especialmente por ser uma empresa de economia mista, não poderá ser contratada como operadora única sem licitação, o que feriria a exigência constitucional de licitação no setor público. Imagina que a empresa poderá se deparar com processos judiciais?

 

FS: Muitos advogados, querendo arranjar serviços, falam coisas nem sempre corretas. O artigo 37 da Constituição Federal prevê contratação por licitação, mas prevê a exceção para os casos previstos em lei.

 

Tanto é assim que a Petrobrás, durante 44 anos, foi executora do monopólio da União através da Lei 2004/53 e se houve muito bem. É por isto que defendemos a volta dessa Lei 2004.

 

CC: Quanto às medidas de capitalização da Petrobrás que deverão ser adotadas, com a finalidade de lhe prover recursos e de aumentar a participação da União em seu capital, não poderá haver um forte impacto na dívida interna?

 

FS: A capitalização na forma proposta, com a Petrobrás tendo o direito de receber 5 bilhões de barris, ainda na jazida, não está boa. Esses 5 bilhões de barris serão avaliados por auditores internacionais que lhe darão um valor menor do que 10% do valor de mercado. Essa é a regra internacional. Assim, esse patrimônio, sub-avaliado, será incorporado ao patrimônio dos acionistas em detrimento da União. O ideal seria o governo recomprar as ações com suas reservas em dólar e repô-las com a renda do Pré-Sal. Ou, no caso de usar as jazidas de petróleo, a Petrobrás produz os 5 bilhões de barris e os incorpora pelo valor de mercado, após efetivada a sua produção.

 

CC: O Fundo Soberano, um dos suportes do novo modelo, é proposto de forma a evitar que eventual entrada abundante de divisas externas resulte na sobrevalorização cambial e para garantir a aplicação de recursos em setores eleitos como prioritários – como, por exemplo, na indústria petroquímica, para evitar que a exportação fique centrada no petróleo bruto, podendo diversificar-se para produtos mais elaborados e com maior valor agregado. Acredita que o governo alcançará esse objetivo?

 

FS: Acho que o Fundo Soberano é uma boa idéia, que vem funcionando nos países que são grandes produtores de petróleo, como Arábia Saudita, Kwait, Emirados Árabes Unidos, Noruega e outros. Além de amortecer o impacto da entrada de dólares de exportação, ele pode funcionar como uma poupança para a geração futura. Mas sua principal aplicação deve ser em investimentos sociais: saúde, educação, infra-estrutura e meio ambiente.

 

CC: No polêmico tema dos Royalties, o governo voltou atrás quanto à sua destinação, que deve permanecer com os estados produtores. O que pensa quanto a esta distribuição?

 

FS: O governo retirou o projeto dos royalties de pauta para não atrapalhar os projetos mais importantes. E o fez corretamente. Há governadores que não alcançaram a importância estratégica da retomada da propriedade do petróleo pela União. Para eles, não importa que as empresas estrangeiras continuem ficando com a estratégica propriedade do petróleo e ainda com mais de 50% dele. Mesmo em área de baixo risco e alto retorno. Se os percentuais que recebem permanecerem, para esses governadores estará tudo bem. É uma visão eleitoreira e tacanha.

 

CC: Acredita que o governo motivou-se por perspectivas eleitorais ao lançar o novo modelo e, além disso, tentar apressar o seu andamento no Congresso?

 

FS: O governo iniciou essa revisão da legislação em 2007, quando o Pré-Sal foi descoberto e os técnicos da Petrobrás mostraram a magnitude da descoberta. Depois, a perfuração de mais 12 poços em blocos diferentes mostrou que o Pré-Sal tem baixo risco e alto retorno. Exatamente o contrário do espírito da Lei 9478/97. Logo, era necessária a revisão dessa legislação inaplicável. Durante o desenrolar dos trabalhos, os lobistas internacionais tentaram interferir fortemente no grupo. Só neste ano, eles fizeram cinco audiências públicas no Senado e uma na Câmara. Em cada audiência desta, havia sempre cinco mesas de debate e, em cada mesa, dois lobistas de peso. Na última, os presidentes das empresas estrangeiras foram pessoalmente participar. Tentamos participar e não conseguimos.

 

A tática dos lobistas agora é fazer o que eles não deixaram acontecer na elaboração da legislação em vigor (Lei 9478/97): discussão com a sociedade. Querem, na verdade, adiar a discussão para depois das eleições de 2010. Se conseguirem, eles irão jogar pesado nas próximas eleições para eleger políticos do PSDB e do DEM, além da banda podre do PMDB, "confiáveis". Desta forma, terão o que querem, pois foram esses partidos que implantaram essa legislação entreguista, venderam as ações da Petrobrás na bolsa de Nova York e venderam o patrimônio nacional por preços irrisórios. Não se esqueçam disto em 2010!

 

Valéria Nader, economista, é editora do Correio da Cidadania.

 

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Última atualização em Qui, 01 de Outubro de 2009
 

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