O Pré-sal e o Fundo social-ambiental

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Detalhes: Guilherme Delgado; 16/09/2009

A discussão do novo marco regulatório do Pré-sal, que seguramente irá se estender no Congresso por todo o restante do ano e início do próximo, apresenta uma inovação importante à política social de longo prazo: estabelece um fundo de financiamento às ações de proteção social, educação, meio ambiente, inovação técnica etc., cujo detalhamento ainda não é conhecido.

A intenção política declarada é de vincular uma parte dos lucros da exploração do petróleo na zona do Pré-sal a um Fundo Soberano, similar ao modelo da Noruega, de maneira que os rendimentos deste fundo possam ser utilizados no longo prazo para financiar políticas sociais.

A idéia é em princípio positiva. Passa no momento desapercebida, em razão da polêmica que se trava da direita à esquerda sobre outros aspectos do novo marco regulatório. O papel da Petrobrás e do setor estatal no novo marco é atacado pelos setores muito envolvidos com as regras do petróleo estabelecidas na gestão do presidente Fernando Henrique.

Por outro lado, o Pré-sal como carro chefe de uma nova política externa, energética e de desenvolvimento é visto com ressalvas pelos que temem os efeitos de uma excessiva dependência econômica em "commodities". Por seu turno, os ecologistas vêem a estratégia como sinal de contradição às preocupações sobre o aquecimento global.

Sem ter a pretensão de mapear aqui todo o campo da discussão, é contudo muito importante recuperar e esclarecer sobre a idéia-chave do Fundo Social Ambiental, contextualizando-a.

Direitos sociais no Brasil deverão crescer em termos de demanda futura. Isto evidentemente tem diretas conseqüências fiscais, que não se resolvem com base exclusivamente nos recursos tributários convencionais que financiam a seguridade social e a educação, para citar apenas os dois pilares principais da política social. A provisão de uma fonte nova, oriunda de uma espécie de renda fundiária do petróleo, ajuda a resolver certos impasses que estão sendo discutidos no presente, relativamente às regras de longo prazo para financiamento da política social. Até o primeiro semestre do ano, o governo Lula insistia numa reforma tributária ultra-restritiva à seguridade social. Mas houve forte reação dos setores organizados da sociedade civil, pressionando o Congresso.

O governo recuou, mas ao que tudo indica não desistiu. Neste entremeio lança a idéia do Fundo Social, que pode ser uma importante âncora de longo prazo para o chamado "Estado de Bem-Estar Social", permanentemente acossado pelas reformas restritivas que vimos debatendo nos últimos 20 anos de vigência da Constituição de 1988.

A idéia do Fundo Social Ambiental pode ser uma saída de longo prazo para o impasse social da reforma tributária. Mas para esclarecer mais objetivamente esta questão é necessário colocar alguns dados adicionais.

O Fundo Social somente se constituirá depois que, capitalizada a Petrobrás, ficar devidamente equacionado o financiamento do plano de investimento no Pré-sal, cujo novo regime de partilha terá na empresa o papel de operadora única. Na engenharia financeira que terá de ser montada, o BNDES terá papel protagônico.

Mas essa estratégia está em disputa no debate do marco regulatório, sendo os seus principais oponentes os setores privados do petróleo, ancorados no marco regulatório anterior das concessões, ainda vigente. O governo Lula aparentemente resolveu romper com o projeto da meia privatização da Petrobrás, instituído a partir de 1996.

Finalmente, deve-se acautelar para o fato de que programas de investimento em petróleo são demorados para produzir resultados, ainda mais no caso do Pré-sal, onde a exploração se dará em águas muito profundas (7 mil metros). Ademais, o que deverá financiar as políticas sociais serão os rendimentos do Fundo (mas não o seu capital), a ser constituído quando houver produção física. Estamos falando de algo de 10 a 15 anos à frente, quando certamente surgiriam pressões fiscais mais fortes sobre o sistema previdenciário. Até lá a política social contará com os recursos convencionais, sob permanente disputa dos que vislumbram outras destinações para o Orçamento da Seguridade Social.

Em síntese, o Fundo Social é uma idéia positiva para o futuro breve, inspirado no Fundo Soberano Norueguês (oriundo da exploração petroleira) e vinculado ao sistema de seguridade social deste país, de caráter universal.

Mas sejamos vigilantes com o detalhe das regras e atentos para o que pode ocorrer na negociação política concreta, sem ilusões nem preconceitos sobre o que efetivamente se implementará nesta área, como em várias outras que ora caracterizam o novo marco regulatório.

Guilherme Costa Delgado é doutor em economia pela UNICAMP e consultor da Comissão Brasileira de Justiça e Paz.

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